论构建积极的失业保险制度

经过 20 多年的发展，我国已初步建立了具有中国特色的失业保险制度,本文围绕党的十七大提出构建统筹城乡的社会保险制度的要求，从当前失业保险制度主要存在的问题入手，查找原因，结合国内外实际，提出构建统筹城乡失业保险制度的基本思路。
现行失业保险制度存在的主要问题
参保范围狭窄
按照国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，失业保险覆盖范围在全体雇员中不低于 50%，只要有自由用工行为的任何组织均应参加失业保险。我国现行的《失业保险条例》规定的参保对象仅确定为城镇企业事业单位，个体工商户是否参保则由各省市确定，参保范围较窄。特别是农民工参保比例低，仅占参保人数的百分之几。2011 年底，我国失业保险参保人数为1.4137 亿人，仅约为城镇就业人员 3.59 亿人的 40％；参保的农民工人数为 2391万人，仅约占 2.53 亿农民工的 9.4%。而且，不属参保范围的组织也在产生失业人员，其员工失业后基本生活得不到保障等问题也比较突出。另外，大学毕业生等青年群体是我国当前促进就业的重点，但《失业保险条例》没有将其纳入范围。
扩面难
《失业保险条例》虽然把事业单位和民营企业纳入参保范围，但各地在参保扩面中事业单位（特别是中央属事业单位）、效益好的民营企业不愿参加。这主要是因为现行规定没有考虑到这些单位的员工工资高，基本不失业；缴费高，但待遇与缴费低的标准一样的问题，使得这些单位没有参保的积极性。并且，公务员没有纳入统一的失业保险制度管理，也带来了事业单位攀比等系列问题。
缴费基数计算期不确定
《失业保险条例》规定缴费基数按照工资总额确定。《社会保险费征缴暂行条例》第十条规定，用人单位应当按月申报应缴纳的社会保险费数额，可以理解为用人单位和职工均应以上月工资作为缴费基数。但是，按月申报在现有的管理和技术条件下很难做到，而且无法解决用人单位年终集中发放高额奖金的缴费问题。因此，工资总额的计算期间不确定，有的统筹区是按当年的工资总额，有的是按上月的工资，有的是按上年的工资总额核定缴费基数，这样不利于各地现在推行的社会保险数据“同人同城同数据库”工作。
再有，失业保险缴费基数没有像养老保险那样按照上年度统筹区在岗职工社平工资的上 300% 封顶、下60% 保底，不仅有些高薪人员感到很不公平，低收入的职业人群也认为缴费保底基数太高，而不愿参保。特别是对没有工资总额或工资总额不确定的单位，大部分统筹区都以上年度统筹区在岗职工月平均工资来确定，远远偏离职工实际所得，导致大量个体工商户不愿参保。另外，由于各省市的缴费基数保底标准不一致，导致在招商引资时，外来企业常常以其所在地的做法，要求当地参照执行，否则应给予专项补贴。
统筹层次不一致，地区间待遇差别大，不利于人员流动
按照《失业保险条例》的规定，失业保险制度实行地区级统筹为主，正在推行全省统筹。各省市、各统筹区之间失业保险待遇不一致，再加上我国农民工有候鸟就业的特点，失业保险基金节余数沿海地区大大多余内地，内地因失业保险基金积累少，抵御风险的能力低，不得不靠财政专项拨款支持。
基金收支管理环节多，不利于监管
《失业保险条例》规定，失业保险基金应当存入国有商业银行，实行收支两条线管理。《社会保险费征缴暂行条例》又规定，社会保险费可以交地税机关征收。因此，全国有一半的省市形成了“社保—地税—银行—财政”的征收机制。地税机关参与社会保险费的征收，本意是想利用地税的强大征收手段，加大征收力度。但从实践来看，地税机关在社会保险费征收上的力度并不如预期，还带来了计划征收的问题。即地税机关只对统筹地区政府下达的征收任务负责，不承担社会保险费缺口的责任，造成社会保险费应收的不能收上来，形成拖欠空账。以重庆市为例，每年人力社保、地税、财政都要开会定征收计划，地税机关是先收税再收费，完成了既定的征收任务就不再征收或转下年目标征收，导致人社—地税—财政部门之间的账年年都是对不齐，必须靠年终决算来解决。
其次，社会保险费收支依靠国有商业银行，且各家国有银行的存款利息不一致。由于财政没有专项管理费预算或预算少，加上管理费用不能从失业保险基金中列支，导致银行靠拖时间划款来解决管理经费。为解决银行按时划款，部分地区开展了社会保险费进国库“一票缴费”的试点探索，即社会保险费先进国库再进收入户，这样确实方便了参保单位一票缴纳社保险费，但因社会保险费不属财政收入，在多家国有银行开设的社会保险收入、支出户利息不一致，进国库也要收管理费等因素的影响，推广缓慢。
基金开支范围窄，对确保失业职工实现再就业手段少
《失业保险条例》虽然规定了五项主要保障劳动者失业期间的基本生活需求的内容，但对于急需从失业走向就业的劳动者扶持较少，失业保险基金不能用于鼓励企业招收失业职工的贷款贴息、岗位补贴、失业职工灵活就业的社会保险补助、创业的小额担保贷款等，而且，对于失业职工的职业培训也主要是初级培训，但实际上，失业职工大部分都是有一定工作经历和技能的劳动者，需要更多的是创业培训和创业扶持，财政必须单独拨款扶持。虽然，人社部从 2007 年开始组织东部地区扩大失业保险基金支付范围的试点，特别是 2008 年底为应对金融危机，人社部、财政部布置全国各地将失业保险基金用于开展对困难企业给予稳定岗位补贴和待岗培训补贴，为稳定就业减少裁员发挥了积极的作用，但也被定性为一次性政策，明确不许扩大范围和时限。
失业待遇标准设计过低，缺乏激励机制
目前，全国各统筹区失业保险金水平通常为最低工资的 60% 至 80%。失业保险金给付水平过低，一是无法保障失业职工一家的基本生活水平。二是只能维持失业职工的最低生活，无法帮助其进行以提高自身的劳动技能和素质为目的的再就业培训。三是对高收入者缺乏吸引力。而且，失业保险待遇能享受到 24 个月的失业职工，大部分都是“4050”人员，这部分人员要实现重新就业相当难，只能靠再就业政策来弥补失业保险制度的缺陷，解决其缴纳社保费的补助。
与统筹城乡发展需求相冲突
现行的失业保险制度，带有明显的城乡二元化特点，着重解决的是城镇人员失业后的基本生活保障。《失业保险条例》规定，农民工个人不缴纳失业保险金，但在享受待遇上与城镇失业人员不同，其只有一次性生活补助金，在大部分统筹地区其标准为相同缴费年限城镇失业人员失业保险金的 50%，且不享受在领取失业保险金期间死亡的一次性葬补助金和抚恤金、领取失业金期间的住院医疗补助金、免费参加一次基本技能培训等待遇。
失业预警机制不完善，不能实现失业动态重点监测
建立失业预警机制，是落实《就业促进法》规定的需要。但其监测的内容为企业岗位流失情况及其原因，没有针对我国农民工候鸟式打工的特点，全面调查了解地区劳动力结存等状况，所以，监测结果不能为政府制定治理失业的政策措施提供支撑。
完善失业保险制度的措施及建议
失业保险制度存在的上述问题，究其原因，笔者认为有三点，一是社会保险的历史欠账，影响了失业保险制度的健康发展。特别是我国推行失业保险制度的时期正值国有企业改革发展最困难、民营企业大发展的时期，由于国有企业走人多，民营企业走人少，大家承担的保险费负担一样，导致大量非公有制企业不愿为员工参保。二是失业保险制度的立法跟不上时代的发展，现行的失业保险法规、政策，都是在计划经济思想的影响下出台的，仅满足解决眼前的实际问题，对长远的发展考虑得少。特别是制度明确建立个人缴费记录，对于那些一辈子都不失业，享受不到的人，光做贡献，心理是难安的。三是制度设计缺陷制约失业保险制度发展，拉大了地区间的差距。因此，笔者认为，按照党的十七大提出的构建统筹城乡的社会保险制度的要求，应当着重在以下方面完善失业保险制度：
尽快修订《失业保险条例》，完善法规政策
第一，扩大覆盖范围。一要适应我国城镇化快速发展和城乡人力资源市场逐步统一的新形势，满足农民入城需要，将进城务工农民直接纳入现行失业保险体系。使农民进城与城镇居民享受到无差别待遇，真正体现社会的公平与正义。二要把完成职业培训或学业、服完义务兵役的青年求职者纳入覆盖范围。对于他们，失业保险可实行“先赋予权利，再履行义务”的政策，这也是国际上的通行做法。
第二，采取浮动缴费费率，调低缴费基数。吸引新兴组织和民营企业参加失业保险，鼓励用人单位稳定用人、减少裁员。2009 年，为应对危机，国家出台了降低失业保险费率、增发待岗培训补贴、稳岗补贴的政策后，出现了参加失业保险人员没减少反而增加，失业保险基金没有减少反而增加的现象，就是很好的说明。如果不采取浮动办法，也可以借鉴外国的做法，如果职工一直参保，没有享受过失业保险待遇的，在办理退休时，可以将其个人帐户的累计额退还职工本人。
第三，以构建积极的失业保险制度为目标，完善失业保险促进就业的功能。一是适当增加能够强化失业保险促进就业功能的支出项目。可设立长期失业者就业补贴和特困家庭失业者就业补贴、青年就业困难补贴、特殊时期失业风险补贴、异地就业补贴等，对在就业特别困难地区创造就业岗位的企业给予补贴，并可设立创业资助项目，以创业带动就业。二是使用失业保险基金稳定就业、预防失业。对面临经济结构调整影响，或严重浪费资源、污染环境、资源枯竭的企业员工，可利用失业保险基金，开展再就业培训和就业服务，使劳动者转向新的就业岗位。还可利用失业保险基金帮助困难企业稳定就业。金融危机爆发以来，我国实行社保补贴、岗位补贴的政策，取得了积极效果。建议继续完善“补贴”政策，适当扩大现有规定的适用范围、延长期限、提高待遇标准，允许使用失业保险基金的同时开展在岗培训补贴、支付社保补贴、岗位补贴、求职补贴等，并实行动态化管理，充分发挥失业保险基金的作用。
第四，完善失业保险待遇，确保失业人员尽快实现就业。目前，许多国家的失业保险给付水平都定在本人就业时工资的 40% 至60%，并成一种标准化趋势。我国完善失业保险待遇标准和给付条件应结合各地经济发展水平确定。一是必须根据各地的经济水平、消费水平以及当地劳动者的平均工资水平，来确定给付标准。二是必须保证失业人员失业之后获得的失业补助不得高于或者不得过分接近其失业前的收入水平；最好改为按失业者失业前工资水平的一定比例确定失业保险金标准，同时对最高和最低标准进行适当的控制。比如，按照失业者失业前一定时间平均工资的 50% 确定其失业保险金标准，下限不低于最低工资标准的 70%，上限不高于最低工资标准 150%，并实行差别待遇，可以更好地体现权利义务相对应的原则，也使社会各方更容易接受。
建立城乡一体的失业预警机制，积极主动防范失业风险
从近年来应对金融危机的实践看，建立失业动态监测制度，应采取统筹城乡的做法，不仅要确定重点城市及重点监测企业，而且要确定重点人群，中、西部地区的农民工回流对当地就业有非常大的影响，也应作为重点监测对象。
加快推进失业保险全国统筹，为人力资源合理流动提供保障
目前，全国失业保险的统筹区约有 2000多个，统筹层次过低，基金和各项管理分散，带来了许多问题。一是基金结余畸轻畸重。二是有效抵御失业风险，特别是不利于抵御特大自然灾害或金融危机等特大风险。三是待遇标准、支出项目也会差异过多，不利于管理，特别是不利于建立和完善失业保险保障生活、预防失业、促进就业的新机制。因此，应尽快实行失业保险全国统筹，均衡各地区社会保险负担和待遇水平。对负担过重的省市，由中央财政转移支付解决。
完善经办手段，加快推进一票征收，方便用人单位参保
社会保险费的征缴涉及社保、地税、银行、财政部门，环节多，监管不容易。在社保、地税、银行、财政部门信息化提高的同时要大力推行社会保险费一票网上征收。实现五险的“一票网上征收”，不仅有利于监管，各保险险种之间形成借力机制，而且方便参保单位缴纳社保费，也为今后的社保费改税奠定了基础。一是要从制度上率先解决国有银行开设的社会保险各收入户和支出户利息不一致的问题，为一票征收打基础。二是财政部门要安排专门的预算，解决征收的社会保险费进国库的工作经费，可先试行先进国库、再进社保社会保险各收入户的试点，等工作稳定后，再直接推行社会保险费通过国库直接划入支出户。三是推行社保统一登记和申报缴费，实现网上申报缴费、统一稽核，让用人单位从一个窗口办理完所有社会保险的申报缴费，减轻社保经办机构、用人单位的工作量，使经办机构集中精力管好社会保险待遇支付工作。