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郑春荣（中国上海财经大学）
2012 年我国城镇五大社会保险基金收入 28910 亿元，支出 22182 亿元，累计结余 35679亿元。为了推动我国各级政府加强对社保基金的管理，推动社会公众对社保基金的有效监督，笔者与同事组成课题组，自 2008 年开始调查我国 31 个省级政府社会保险基金信息公开的情况，本报告是根据 2008 年~2012 年连续五年调查结果的基础上形成的，下文是我们的调查发现。
一、社保基金信息披露的方式、时间等方面存在许多问题
社保基金自动信息公开的载体通常有两类：一是公开出版物，二是人社部门的官方网站。但这两类信息披露管道都有很多问题。
第一，出版物无法找到，信息搜寻成本高。
各省出版的《财政年鉴》提供了较为全面的社保数据。但是，许多省份的《财政年鉴》为内部出版物，社会公众无法通过正常途径购买到。例如，《湖北财政年鉴》为内部出版物，没有书号和出版社。虽然一些省份的《财政年鉴》是公开出版物，但在各大书店和网上书店都无法购买到，在图书馆也找不到。
第二，信息披露的载体不统一。
各省的社保统计信息公开报告的名称五花八门：《社会保险信息披露公告》、《社会保险基本情况》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》等。更让人惊讶的是，一些省份每年的信息公开报告名称还在不断调整。例如，江西省，2008 年和 2009 年都有《江西省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2009、2010 年改为《社会保险基本情况》，2011年又改为《社会保险信息披露公告》。
第三，信息披露的网站的分类混乱，信息无从查找。
目前，有一些省份的人力资源和社会保障厅网站首页设立了“信息公开”栏目，在栏目里设置了“规划与统计”子栏目。在该栏目，读者可以见到人社部门披露的所有数据，也立即可以知道什么社保信息已经公布，什么社保信息没有公布，一目了然。然而，还有许多省份的人力资源和社会保障厅网站虽然也公布了社保信息，但分类非常混乱，社保信息有时放在“公示公告”栏目，有时放在“新闻”栏目，有时放在“领导讲话”栏目，社会公众根本找不到自己所需的信息。例如，《山东省人力资源和社会保障年鉴》（2012）放在“山东省人力资源和社会保障厅>> 机关子站>>人力资源社会保障科学研究院 >>政策文件”的目录里，一般人是不可能找到的。
第四，信息披露方式不合理。
例如，《2010 年陕西省社会保险信息》在陕西省人力资源和社会保障厅的网站上无从寻觅，但却可以在《陕西日报》上找到。最不可思议的是北京市人力资源与社会保障局。本课题组向该局申请北京社会保险基金信息公开以后，该局竟然向本课题组提供了一张报纸，标题是：《2011年度北京市社会保险事业发展报告发布——基本养老金月人均达到2284元》，作者是：容端。也就是说，该局竟然连自己公布的数据都拿不出来，竟然需要借用第三方（记者的报导）来公开。真是令人匪夷所思。显然，记者的报导不能替代正式的社保公报，也没有法律效力。此外，这份报导在网上无法搜索到，社保部门似乎并不想让广大社会公众知道社保数据。由此，我们很难认可北京市人社局公布社保公报的诚意和决心。
第五，资料严重滞后。
许多省份在第二年的下半年才公布上年度的社保基金信息。在这方面，最离谱的是河北省。《2010 年河北财政年鉴》虽然有一些河北省社会保险基金的信息。但是，《2010 年河北财政年鉴》刊登的是 2009 年的河北省社保基金的信息，而这本年鉴的出版日期是 2012年 1 月，也就是说数据整整滞后了三年才公布。
第六、信息披露的范围不确定。
由于法制不完善，各省的人社部门自行确定社保基金信息的披露范围，随意性很大，想公布到什么范围就公布到什么范围，导致社保基金信息披露不完整。例如，青海省人力资源和社会保障厅在其网站上公告：“2012 年社会保障信息公开项目有 4 项，分别是职工基本养老保险补助资金、就业补助资金、新型农村社会养老保险补助资金和城镇居民基本医疗保险试点补助资金”，显然这些信息未能包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险基金等信息，信息的发布非常片面。又例如，陕西省人力资源和社会保障厅在其网站上公布了《2011 年陕西省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，竟然只有约 200字。再仔细一看，该公报竟然是《2011 年陕西省国民经济与社会发展统计公报》中剪下的一段文字。
二、制约社会保障基金透明度的因素
（1）法制不健全，必然导致透明度调查结果出现“过山车”现象
与 2012 年度的调查相比，一些省份的社保透明度得分下降很多，而另外一些省份的社保透明度得分则突然上升，例如内蒙古 2012 年的得分为 300 分（满分），排名第一，而 2013年的得分仅为 47.78 分，与其它几省并列最后一名。导致这种得分出现“过山车”般的现象的主要原因就是缺乏制度保证，行政部门和行政人员的自由裁量权过大，随意性大，导致社保信息公开程度时好时坏。
《中华人民共和国社会保险法》于 2011 年 7 月 1 日正式实施，该法对社保基金的信息披露有强制要求，该法第七十条规定，社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。但是，这项法律对于社保基金的信息披露范围、形式和截止日期等重要事项缺乏具体规定，更没有规定如何处罚那些没有及时进行信息披露的政府机构。我们认为，如果无法可依、执法不严，社会保障基金的透明度提高程度是非常有限的。
（2）社保基金的透明度有别于一般预算的透明度，需要政策创新。
第一，资金的性质不同，信息公开的要求也不同。传统上，我们把社保基金的管理及信息公开等同于财政资金的管理及信息公开。然而，社保基金，尤其是养老保险基金，与财政资金的性质是不同的。养老保险中的个人账户基金一般是完全积累制的，而财政资金则是现收现付制的，现收现付制下资金的留存期限短，对资金的保值增值没有太高的要求，主要是强调资金的安全性和流动性；而养老保险个人账户基金作为完全积累制的基金，将在未来几十年以后才动用，对基金的保值增值要求较高。然而，在社保基金信息披露中，没有将（现收现付制的）社会统筹基金和（完全积累制的）个人账户基金进行区分，而是打包公布，混淆了资金的性质。
第二，与养老保险基金增值相关的管理流程也应该公开。例如，青海省在“基金支出户
存款余额”账户中有高达 7 亿元的活期存款，在“基金财政专户存款余额”中有高达 67 亿元的活期存款、定期存款和国债。我们不禁要问几个问题：存款招标是否公开？为什么要选择这几家银行？存款利率是几年期的？存款利率是多少？购买的国债是几年期的？利率是多少？从这个角度来看，由于社保基金存量资金较多，相对于即收即用的财政资金，社保基金的“油水更肥”，“猫腻”也更多，对信息披露的要求也应更高一些。