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工伤先行支付制度于2011年7月1日正式生效。按此制度的设计，工伤事故发生后，用人单位拒绝向未参保的劳动者赔付时，由工伤保险基金先行垫付，社保经办机构再向用人单位追偿。
该制度确立之前，一些用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险，发生工伤事故后又往往拒绝对其进行医疗救治、支付工伤保险待遇，劳动者经常因无力垫付医疗费用而得不到及时救治。
目前，全国范围内已有18省市的社保经办机构，有向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例。但2012年6月之前，仅有4个城市的人社部门受理了工伤保险待遇先行支付的申请，占比为5.9%。
根据义联2012年发布的调研报告，90%以上的城市拒绝受理先行支付的原因是“没有实施细则”。
《社会保险基金先行支付暂行办法》将可申请先行支付的情形分为四种：用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；职工认为用人单位不支付的其他情形。
一位社保机构的工作人员在调研中称，这些情形在实践中不够具体。如何才能证明用人单位不支付费用，目前尚无统一标准。
义联方面还认为，向企业追缴在实践中很难操作。追偿失败之后，在财务上如何核销通过审计、需提交怎样的文件证明追偿失败，尚不清晰，这些问题也是实施细则缺位的表现。
在调研中，义联选取了17个城市申请政府信息公开，其中厦门、宁波、威海、淄博的社保经办机构在先行支付工伤保险待遇之后，目前还在向用人单位追缴支付的款项。据称，东莞支付的第一笔先行支付款也尚未追回。
“现在基金管理相当严格，钱到哪儿去了要有交代，这给经办人员带来很大的风险。”另一名社保机构工作人员告诉义联的调研人员。
原中华全国总工会法律部巡视员谢良敏表示：“先行支付自立法起就有很多争议，也直接涉及到社保部门的利益。要做修改的话，从立法角度来说难度较大，需要各个省制定政策、实施细则。但立法上如果不解决，指望律师和相关部门打交道，只能解决一两个案子，解决不了大问题。”■