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我 国 住 房 公 积 金 制 度 改 革 刍 议
冷丽莲
新加坡1955年开始实施中央公积金制度，目前形成了涵盖养老、住房、医疗、教育、投资的综合性社会保障制度。 鉴于新加坡公积金对住房金融运作机制和“居者有其屋”的创新体制实现了紧密对接，并被世界各国所高度关注与研究。 与新加坡相比，我国的住房公积金制度虽已推行近20年，但法律定位不准确，缺乏刚性制约措施，住房公积金制度推行的广度、深度及效果都不尽人意。
一、目前我国住房公积金制度存在的问题
（一）公积金主体定位不准确
首先，住房公积金对目标客户定位模糊。 现有政策法规都规定公积金目标客户是职工或居民，但对收入情况未作规定。 如果住房公积金的核心定位是住房金融，那么其目标群体主要应是中等和中高收入群体，这类群体能降低住房公积金的运营风险，但无法解决广大中、低收入职工的住房问题。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题。 目标客户不明确也引发了住房公积金增值收益分配的问题。 目前住房公积金增值收益在扣除管理费用和贷款风险准备金后，全部用于城市廉租住房建设，使其成为公共财政资金，使用者皆为非缴存职工。 这种规定有失公平。
其次，住房公积金管理机构定位不合理。 根据我国《住房公积金管理条例》规定，住房公积金管理委员会为决策机构，该机构是无专职人员的协商议事机构，参会人员多数不了解住房公积金管理业务，不能很好地维护缴存职工的利益。 住房公积金管理中心被定性为“不以赢利为目的的事业单位”。没有独立的自有资产，不具备承担经营风险的能力，一旦出现经营风险导致资不抵债，就会出现“无产可破”，最终会引发潜在的信用危机和社会危机。
（二）公积金拓展广度不够
目前我国住房公积金被定义为国家机关、 国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工按规定缴存的、专项用于住房消费支出的个人长期住房储金。 事实上据住建部称，截止到2011年9月末，全国住房公积金的缴存人数是9100多万，政府机关事业单位的人群就是6000多万， 再加上集体所有制单位职工，这说明现在参加人中绝大部分是机关事业单位和国有企业的职工，中小企业、私营企业和外商投资企业实施住房公积金制度的比例很小， 住房公积金拓展的空间至少有百分之30%-40%。 在经济欠发达的中、西部地区住房公积金拓展的空间更大。
（三）公积金调整幅度滞后于物价
《住房公积金管理条例 》规定单位和职工住房公积金缴存比例，分别不低于职工上年度月平均工资的5%，原则上不超过12%；有条件的单位缴存比例不超过20%。 由于近几年不同行业、企业的收入差距拉大，各地执行的住房公积金占职工工资收入的比例差距比较大。 缴存基数高的单位，其缴存比例也普遍偏高，最高达30%，而缴存基数低的单位仅为5%，这一缴存比率的下限明显低于物价甚至低于工资的涨幅。 此外，随着工资收入差距不断扩大，普遍存在广大低收入缴存群体因买不起房，无法享受政策性贷款的好处却付出低存的代价，并被迫补贴能获得政策性贷款的较高收入家庭，这种状况使住房公积金保障功能的公平性面临挑战。
（四）委托商业银行管理手续繁琐成本高
根据《公积金管理条例》规定，管理中心须委托商业银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务。 在这种委托管理模式下，办理公积金贷款手续繁琐，业务成本高，全国的公积金管理中心每年支付给代办银行的手续费多达20亿元，且难以控制操作风险和道德风险。 目前个人申请住房公积金贷款，申请者需要接受住房管理中心和银行的双重审查，审查和评估程序是一个漫长的过程。 与此相反，所有的售楼现场都有商业银行做商业贷款的现场服务，购房者可以在销售现场办好所有手续，所以很多申请者宁愿放弃利率较低的公积金贷款而选择商业贷款。
（五）资金使用效率低沉淀大
目前住房公积金监管手段有限，专业性不强，使上万亿资金长期游离于金融监管之外。 据住建部的数据显示，到2011年9月末，全国住房公积金的资金归集量3.4万亿元，累计支持职工购房贷款1.94万亿元。 全国累计从住房公积金增值收益中提取廉租住房建设补充资金260亿元， 资金运用率仅为62.52%（金融业一般为80%），沉淀资金总额高达2550亿元（目前业内人士推算已超过4000亿元）。 就全国而言 ，多数地区住房公积金闲置情况突出。 且按照现行规定，住房公积金使用渠道单一，全国各地资金无法相互调剂，也不能进入资金市场进行融通，严重降低了资金使用效率。
（六）缺少风险预警措施
从公积金管理中心自身看，缺少业务预警、责任追究制度和风险考核制度等，难以有效控制各种风险，特别是2009年下半年住房公积金参与房地产救市以来，各地竞相放宽住房公积金贷款的各种条件，完全处于一种失控状态，存贷比一般在85%、90%以上，甚至有的高达120%。 住房公积金贷款的存贷比“警戒线”多高合适，没有制定一个标准控制参数。
二、公积金制度的改革措施
（一）构建定位明确的保障性住房供给体系
新加坡住房保障制度的成功之处在于立法明确，在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保“居者有其屋”计划的贯彻实施。 鉴于此，我国应修改现行法律法规，明确规定公积金属于保障性住房资金积累制度，目标客户为中低收入阶层职工，同时国家应加大保障性住房建设的土地供应，给予公积金财政补贴和优惠政策。 国家可以通过立法的形式规定地方政府开发的土地必须有一定比率用于保障房建设，同时，在转让方式、土地增值税、契税等方面必须有异于市场规则，最大限度地提供土地保障。
（二）扩大住房公积金的覆盖面
根据目前经济体制多元化的特点，扩大住房公积金的覆盖面，拓宽资金来源和资金运用范围。 在资金来源方面，除保留现有强制归集外，应建立外商投资企业、私营企业的公积金制度，对大量自谋职业人士（如城镇个体工商户、出租车司机、商品营销员、开业医生及其他各种自由职业者）可参照新加坡的做法，建立住房公积金制度，为自谋职业人员自力更生解决住房、改善住房条件，一旦丧失劳动力可补充养老金，这些人士公积金的缴交率，可按营业净收入1-3%缴交，使更多的人享受住房制度改革的成果。 同时应突破农村户口的限制，对进城务工比较固定的人员，单位能正常发工资的，单位都要为这类人员建立住房公积金制度，定期定额为职工缴存住房公积金，以便这些外地进城务工的人员在城市定居安家创造条件。
（三）提高公积金的缴存率及运用率
改革现行的住房公积金缴纳模式和贷款模式，住房公积金个人缴纳部分应不设上限， 以增加高收入群体的缴纳额度，规定每月单位、个人住房公积金缴存率，住房公积金汇缴入库量，占应缴额比例，同比增减百分比，并细化到行业、单位，以便对迟缴、不缴的单位有的放矢做好工作，保证住房公积金逐月足额到位。 允许住房公积金开展专门针对保障性住房建设的“对公贷款”，允许住房公积金认购政府住房保障管理部门发行的公共债券，从而为保障性住房提供大量的资金支持。 同时，还应向住房公积金贴息，以弥补住房公积金开展针对保障性住房建设的“对公贷款”和中低收入家庭认购保障性住房按揭贷款的利息损失。 充分发挥资金低成本优势，主要通过向保障性住房和公共租房的建设、运营管理、修缮等活动提供低息贷款等形式，也可向公共住房管理部门提供低息贷款用于支持收购和改造旧公房、老化商品住房。 同时建议制定约束政策，允许住房公积金进入股市投资。
（四）改良住房公积金的运行机制
改革公积金决策机构， 设立住房公积金管理委员会，取代现有全国住房公积金监管联席会议制度，负责住房公积金管理重大问题决策及住房公积金缴存、提取、运作等重大政策制定，并对全国住房公积金管理和运营情况进行监督。 保留各城市住房公积金管理委员会，作为地方住房公积金管理的决策机构，但对其决策制度进行优化，实现决策机构常设化、决策主体专业化、决策结果责任化等。 改造各地住房公积金中心为专业政策性住房金融机构，实行标准的金融机构运作准则，之后逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的特殊住房金融系统，纳入国家统一的金融监管体系。
（五）建立公积金风险预警系统
住房公积金中心要加强内部管理，建立和完善各项内控制度，进一步加强管理监管和内部审计，提高工作效能，防范资金放贷风险，确保住房公积金的安全和增值；完善信息披露制度，提高运作的透明度。 充分发挥会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所、资信评级机构等中介机构的力量，提高社会公众对信息披露的参与程度与监督力度， 以更客观、全面、真实地反映住房公积金整体风险及收益。 住建部建立全国统一的专业监管机构，实行垂直管理体制，配备专业监管队伍，并赋予必要的监管职能和手段，对住房公积金政策和业务活动进行全面监督。
（六）取消商业银行委托代理机制
取消委托商业银行发放公积金贷款的规定，赋予管理中心资金结算金融职能。 由各城市管理中心负责辖区内住房公积金归集、提取、贷款发放及回收、结算等具体管理工作，建立现代法人治理结构，实行相应绩效考核，增强机构风险预防能力和人员的运营管理能力。 建立全国性的住房公积金融通平台，各城市按沉淀资金余额一定比例上缴资金，用于不同地区的住房公积金调剂或系统内拆借， 解决资金流动性问题。
